Verkeersmaatregelen bij werk in eigen beheer en bij uitbesteed werk: waar de verantwoordelijkheid werkelijk ligt
Raymon Somford over het verschil tussen zelf afzetten en laten afzetten, en waarom uitbesteden de aansprakelijkheid van de wegbeheerder niet verplaatst.
Dezelfde afzetting, twee heel verschillende processen
Een gemeentelijke ploeg die zelf een rijstrook afzet voor een reparatie aan een kolk, en een aannemer die dat in opdracht doet, plaatsen in de kern hetzelfde. Dezelfde borden, dezelfde bakens, dezelfde eisen aan zichtbaarheid en aankondigingslengte. Toch verlopen die twee trajecten in de praktijk volstrekt verschillend, en gaan ze op verschillende punten mis.
Dit artikel zet de twee routes naast elkaar: werk in eigen beheer, waarbij de wegbeheerder zelf uitvoert, en uitbesteed werk, waarbij een opdrachtnemer het doet. Niet om te bepalen welke route beter is, maar om zichtbaar te maken waar in elk van beide de zwakke plek zit. En om één misvatting weg te nemen die in beide gevallen tot schade leidt: dat de verantwoordelijkheid meebeweegt met de uitvoering.
Raymon Somford werkt aan de digitalisering van dit proces, van intake en BLVC-advies tot verkeersplan, materiaalstaat, uitvoering en as-built. Wat hieronder staat komt uit dat proces, en is getoetst aan de geldende richtlijnen en rechtspraak.
Wat de richtlijn van beide partijen verlangt
De inhoudelijke eisen aan een afzetting staan los van de vraag wie hem plaatst. CROW bracht de richtlijnen voor werk in uitvoering in 2020 terug tot vier publicaties: Beleid en proces, Werken op autosnelwegen (96a), Werken op niet-autosnelwegen (96b) en Specificaties voor materiaal en materieel, met daarnaast de standaardmaatregelen per wegtype (CROW). De publicatie Beleid en proces bevat expliciet "het kader met topeisen, rollen en verantwoordelijkheden in het traject voorafgaand aan de plaatsing van tijdelijke verkeersmaatregelen bij wegwerkzaamheden" (CROW).
Dat kader is geen contractuele afspraak maar een vakinhoudelijke norm. Het uitgangspunt eronder is stevig geformuleerd: "Het veiligheidsniveau bij wegwerkzaamheden mag niet veel lager zijn dan in reguliere situaties" (CROW). Daaraan zijn vijf uitgangspunten gekoppeld, waaronder de eis dat weggebruikers voldoende tijd moeten hebben om zich aan de tijdelijke situatie aan te passen, en dat wegbeheerder, opdrachtgevers en opdrachtnemers samen streven naar minimale overlast en maximale doorstroming (CROW).
Die formulering, met de drie partijen naast elkaar in één zin, is geen slordigheid. Het is de kern van het onderwerp.
De richtlijn staat op dit moment onder herziening. Vijf werkgroepen werken aan thema's als rijdende en niet-rijdende afzettingen, voertuigkerende barrières, eisen aan opbouw- en aankondigingstijd, maatregelen voor fietsers en voetgangers inclusief nieuwe voertuigtypen, en richtlijnen voor de inzet van verkeersregelaars. De aanleiding is dat de huidige richtlijnen "niet meer volledig aansluiten op de dagelijkse praktijk, technologische ontwikkelingen en de veranderende veiligheidsbehoeften" (Wegalert). Wie nu processen inricht, doet er goed aan die herziening te volgen.
De juridische bodem: uitbesteden verplaatst niets
Dit is het punt waarop de meeste discussies eindigen zodra er schade is.
In 2016 raakten in Groesbeek een fietser en een snorfietser elkaar op een tijdelijk ingericht fietspad, aangepast wegens onderhoudswerkzaamheden. De aannemer had de verkeersmaatregelen in opdracht van de gemeente getroffen, en die maatregelen bleken achteraf onduidelijk en gevaarlijk. De fietser stelde zowel de aannemer als de gemeente aansprakelijk op grond van onrechtmatige daad (Arbostart).
De gemeente voerde aan dat de zorgplicht contractueel bij de aannemer lag en dat de verantwoordelijkheid daarmee buiten de gemeente viel. De aannemer voerde aan dat hij geen zorgplicht had voor de veiligheid van andere weggebruikers en dat die bij de opdrachtgever lag. Beide verweren hielden geen stand. De rechtbank oordeelde dat het beheer van infrastructuur een overheidstaak is, dat de feitelijke werkzaamheden uitbesteed kunnen worden, maar dat de juridische en maatschappelijke verantwoordelijkheid voor die taak bij de overheid als opdrachtgever blijft liggen. Handelen van een aannemer ter uitoefening van een overheidstaak geldt in het maatschappelijk verkeer in het algemeen als handelen van het betreffende overheidslichaam zelf (Arbostart, over Rb. Oost-Brabant ECLI:NL:RBOBR:2020:4978).
Tegelijk oordeelde de rechter dat ook de aannemer een eigen zorgplicht heeft, en dat veiligheid geen optionele bijzaak is maar een integraal onderdeel van de opdracht (Arbostart).
De praktische betekenis is eenvoudig. Uitbesteden verdeelt het werk, niet de aansprakelijkheid. Er komt een tweede aansprakelijke partij bij, niet in plaats van de eerste. Een contractbepaling die dat anders regelt, regelt het niet.
Daar komt bij dat het Arbobesluit de opdrachtgever in de bouw een vergewisplicht oplegt: hij moet in de gaten houden dat de betrokken werkgevers en zelfstandigen zich aan de regels voor veilige arbeidsomstandigheden kunnen houden, en dat begint al in de ontwerpfase (Arboportaal). Voor bepaalde projecten geldt daarnaast de verplichting een veiligheids- en gezondheidsplan op te stellen, onder meer om risico's te beheersen die ontstaan door de veelheid aan partijen op één opdracht (Arboportaal).
Het verkeersbesluit: gelijke eis, ongelijke doorlooptijd
Een punt dat bij werk in eigen beheer vaker wordt overgeslagen dan bij uitbesteed werk, is de vraag of er een verkeersbesluit nodig is.
Werken kunnen zonder voorafgaand verkeersbesluit worden uitgevoerd bij omstandigheden van tijdelijke aard die veelal nopen tot onmiddellijke realisering, zoals het springen van een waterleidingbuis of het inzakken van een riolering. Duurt zo'n werk langer dan vier maanden, dan is er wel voldoende tijd en gelegenheid om alsnog een verkeersbesluit te nemen. Bij tijdig geplande werkzaamheden is er per definitie tijd voor het besluit, het vereiste overleg met de politie en de publicatie ervan (Weg-Wijzer).
Bij een uitbesteed werk zit die toets doorgaans in de vergunningaanvraag en wordt hij dus gedwongen doorlopen. Bij werk in eigen beheer bestaat die aanvraag vaak niet, omdat de organisatie zowel uitvoerder als bevoegd gezag is. De toets verdwijnt dan niet omdat hij niet van toepassing is, maar omdat niemand ernaar vraagt.
Een vergelijkbaar patroon geldt voor de inzet van verkeersregelaars. Die vergt een aanstelling op grond van de Regeling verkeersregelaars 2009. Ook dat is een formele stap die in een uitbesteed werk vrijwel altijd wordt gezet, en in eigen beheer geregeld wordt vergeten.
Waar eigen beheer structureel misgaat
Vier patronen komen steeds terug.
Er is geen vastgelegd verkeersplan. De ploeg weet uit ervaring hoe de afzetting hoort en plaatst hem zo. Dat werkt totdat er iets gebeurt, en dan is er niets te overleggen: geen tekening, geen afwegingsdocument, geen keuze voor een principe uit de richtlijn.
De as-built ontbreekt. Wat er werkelijk stond, op welk moment, is niet vastgelegd. Bij een claim over een ongeval maanden later valt niet meer aan te tonen dat de afzetting op dat moment aan de eisen voldeed.
De materiaalstaat is impliciet. Wat op de wagen ligt bepaalt wat er wordt geplaatst, in plaats van dat het plan bepaalt wat er moet worden meegenomen.
En de formele stappen worden overgeslagen, zoals hierboven beschreven. De organisatie controleert zichzelf, en dat gaat goed zolang niemand het merkt.
Waar uitbesteed werk structureel misgaat
Ook hier vier patronen.
Het verkeersplan is er wel, maar wordt getoetst op vorm en niet op inhoud. Een plan dat er compleet uitziet, komt door.
Er is geen toezicht tijdens de uitvoering. Dat is precies het punt waarop de Groesbeek-zaak draaide: wanneer tijdens de uitvoering blijkt dat maatregelen onveilig of verwarrend zijn, moet de opdrachtgever actief optreden en zorgen dat ze direct worden aangepast (Arbostart). Een goedgekeurd plan is geen vrijbrief voor de rest van het werk.
Wijzigingen tijdens uitvoering worden niet terug in het plan gebracht. De afzetting wordt aangepast omdat de fasering schuift, en het goedgekeurde document beschrijft vanaf dat moment een situatie die niet meer bestaat.
En de opdrachtgever leunt op de contractbepaling. Dat is de misvatting waarmee dit artikel begon, en die juridisch niet houdbaar is.
Wat wel werkt
De rode draad is niet welke route je kiest, maar of de keten van intake tot as-built compleet is en of iedere stap herleidbaar is vastgelegd. Dat vraagt drie dingen.
Eén plansjabloon voor beide routes. Wie in eigen beheer werkt, doorloopt hetzelfde traject als een externe partij: intake, principekeuze uit de richtlijn, verkeersplan, materiaalstaat, formele toets op verkeersbesluit en verkeersregelaars, uitvoering, as-built. Niet omdat het formeel moet, maar omdat het de plek is waar de fouten uit de vorige twee paragrafen worden opgevangen.
Toezicht als vaste stap in de planning, niet als incident. Een geplande controle op de afzetting nadat hij staat, met een vastgelegde uitkomst. Dat is de stap die zowel bij eigen beheer als bij uitbesteed werk het vaakst ontbreekt, en die juridisch het zwaarst weegt.
En vastlegging die zonder extra handeling ontstaat. Een as-built die met foto's, tijdstip en locatie automatisch tot stand komt tijdens het plaatsen, is de enige variant die na een half jaar nog compleet is. Een as-built die achteraf moet worden ingevuld, is dat niet.
Dat is ook waar digitalisering hier iets oplevert. Niet als doel, maar omdat het de enige manier is om dezelfde eisen in twee heel verschillende organisatievormen even hard te laten landen.
Over de auteur. Raymon Somford werkt in de infra en civiele techniek in de Randstad. Hij is founder van het datagedreven softwarebedrijf InfraBIDS. Lees het zakelijke profiel of neem contact op.
LiDAR Magazine, GPS World, Geospatial World, GIM International, Automation (DE) — volledig persoverzicht.